אישור תובענה ייצוגית בתחום איכות הסביבה בשם ״כלל הציבור״ בראי תצ (ת״א) 756-10-15 גולן נ׳ Volkswagen

הרשימה שלהלן תדון באישור תובענה ייצוגית בתחום איכות הסביבה בשם ״כלל הציבור״, בתחימה גיאוגרפית של ״גבולות מדינת ישראל״, וללא הוכחת ״נזק מיוחד״.

תצ (ת״א) 756-10-15 גולן נ׳ Volkswagen AG (נבו 28.9.2022):

בית-המשפט המחוזי תל-אביב, מפי השופטת צילה צפת, אישר הגשת תובענה כייצוגית בגין פרט 6 לתוספת השנייה (להלן- ״פרט 6״) לחוק תובענות ייצוגיות, תשס״ו- 2006 (להלן: ״החוק״).[1]

עניינה, בפרשה שזכתה לכינוי ״דיזלגייט״ ונחשפה בספטמבר 2015.[2] במסגרת התביעה נטען שקבוצת פולקסווגן (להלן: ״הנתבעת״) הטמיעה במנועי רכבי הדיזל מתוצרתה, רכיב תרמיתי שנועד לזהות מצב בו הרכב נתון תחת בדיקה. לאחר הזיהוי, רכיב זה נועד לשנות את תצורת המנוע באופן זמני כך שרמת פליטת המזהמים תרד ותצלח את הרף המותר ע״פ התקן, כאשר כמות המזהמים הנפלטים בפועל גדולה פי כמה וכמה מזו שהוצגה בבדיקה.[3] המבקשים הציגו שורת פסקי דין אשר נפסקו בגרמניה בהם נקבעה נכונות הטענה,[4] הליכים פליליים שננקטו בארה״ב ואף הסדרי פשרה בתובענות ייצוגית ברחבי העולם בהן שילמה הנתבעת פיצוי בהיקף של 14 מיליארד דולר.[5]

בפסק הדין, הובאה עמדת היועמ״ש אשר בה נטען כי יש להעניק למדינה את זכות התביעה הבלעדית בגין נזקיהם של הקבוצה הראשונה, כלל הציבור, מאחר והיא האמונה על שמירת משאבי הטבע והאינטרס הציבורי מפני פגיעה בהם.[6] בעמדה נטען שקיים קושי להכיר בתובעים המייצגים כראויים משום שאינם טוענים ל״נזק מיוחד״, המובחן מהנזק שנגרם לכל הציבור,[7] שנגרם להם או לקניינם.[8] להשוואה, בתביעה מטעם המדינה, יידרש פיצוי בגין נזק קונקרטי שנגרם למשק ולקופת המדינה - למשל, עקב שירותי הבריאות שתיאלץ להעניק לתושביה שנפגעו מהזיהום העודף.[9] בקשת היועמ״ש נדחתה ע״י ביהמ״ש, בין היתר מהטעמים הבאים;שיהוי של יותר מארבע שנים עד הגשת התביעה האזרחית,[10] וכן שיקולי מדיניות המעלים חשש שהיענות לבקשה תוביל לאפקט מצנן שימנע מתובעים פרטיים להגיש תובענות ייצוגיות שמא ״ייחטפו״ ע״י המדינה.[11] כמו-כן הודגש שהתובענות הייצוגיות מבצעות הלכה למעשה את רוב עבודת האכיפה, ובעניין חשוב כמו איכות הסביבה, אין לקבל מצב בו למדינה הזכות הבלעדית להגיש תביעות.[12] ביהמ״ש ציין שבהגשת תביעה לפי פרט 6, המאפשר להגיש תובענות ייצוגיות בגין נזקי סביבה, ניתן פטור מתשלום אגרה, ומכאן שאין לטעון שלמדינה זכות תביעה בלעדית בעניין.[13] יצוין, שהיועמ״ש לא חלק על כך שפרט 6 מאפשר לתובע להגיש תובענה בגין נזקים שנגרמו לו, אך הדגיש, כי לטעמו הוא אינו מאפשר לפרטים להגיש תובענה ייצוגית בגין מקרים בהם הנזק שנגרם הינו נזק שניתן לייחס לציבור כחטיבה אחת.[14]

עמדת היועמ"ש לא התקבלה בפסק הדין, ונקבע שהדרישה לעילת תביעה בס׳ 4 לחוק אינה מציבה חובה ל״נזק מיוחד״, אלא די בסיכון בריאותי שנגרם מזיהום אוויר. עוד נאמר כי פרט 6 קובע שניתן להגיש תובענה ייצוגית בגין ״מפגע תברואתי״ כהגדרת מונח זה בחוק למניעת מפגעים סביבתיים, שבחינתו מעלה כי לשם הגשת תביעה די בקיומו של זיהום אוויר המנוגד לחיקוק. כמו-כן נקבע כי פרט 6 אינו מותנה בתחימה גאוגרפית, ועל כל פנים, מדינת ישראל מהווה תחימה מספקת.[15] לבסוף, אף טענת הנתבעים באשר לשוני בחשיפה לזיהום בין חברי הקבוצה בתלות מיקומם הגיאוגרפי, נדחתה ונענתה בפתרון אפשרי של תתי קבוצות.[16]יצוין כי הוגשה בקשת רשות ערעור על פסק הדין לבית המשפט העליון, אשר טרם הוכרעה נכון לכתיבת רשימה זו.[17]

נושא איכות הסביבה הינו בעל חשיבות מכרעת במדינת ישראל הרוויה בזיהומים ומפגעים סביבתיים,[18] ובדין הישראלי בו ישנו צורך ורצון להוסיף נדבך אזרחי למנגנון האכיפה הציבורי.[19]

בחקיקת חוק תובענות ייצוגיות נפתחה האפשרות להגיש תובענה ייצוגית בתחום זה, במסגרת פרט 6 לחוק, ולתבוע סעדים כספיים.[20] צעד זה שיפר במקצת את כמות הגשת התובענות בתחום, אך לא במידה רבה.[21] ב-7 השנים הראשונות לחקיקת החוק, הוגשו סה״כ 22 תובענות לפי פרט 6, המהוות 1.1% מכלל התובענות הייצוגיות בלבד.[22]

לא פעם, קושי מרכזי בתובענות ייצוגיות בתחום זה הוא בהגדרת קבוצה באופן מדויק.[23] בעניין שלמה ביהמ"ש התייחס לנושא זה, לאור התחימה הגיאוגרפית הרחבה וכיוצא ממנה הקבוצה הגדולה בשמה התנהלה התובענה (כזכור, כלל הציבור).

להלן אבחן את הדעות המובילות באשר להכרח בתחימה גאוגרפית לשם הגדרת הקבוצה בתביעות קבוצתיות ובתובענות מתוקף פרט 6, וכן אבחן את השינוי האפשרי בתפיסה הנוגעת לכך ואת השלכותיה. בעניין שוורץ[24] נדונה הגדרת הקבוצה, ונקבע שהמקרה הנידון אינו מתאים להתנהל כתובענה קבוצתית, משום שהקבוצה, שכללה במקרה זה את כל המשתמשים בשירותי התחנה המרכזית בירושלים, או הנוסעים באוטובוסים שיוצאים ונכנסים ממנה הינה רחבה מדי.[25] מכאן עולה, שיש צורך בתחימה קונקרטית כלשהי. אף בספרות ניתן למצוא תמיכה בפסיקה זו שמנכיחה צורך לתחימה גיאוגרפית קונקרטית של חברי הקבוצה. לגישתם של פלינט וויניצקי, גבולותיו של מטרד, צריכים להיות מוכחים ומוגדרים באמצעות חוות דעת מומחה. על המומחה לתחום כראוי את השטח ממנו והלאה זיהום, למשל, אינו מהווה עוד מטרד, בין אם משום שהוא אינו עומד עוד בהגדרת התקנות, ובין אם מכל סיבה אחרת. על יסוד זה יש להגדיר כראוי את קבוצת הנפגעים, תוך התייחסות למאפייניו הספציפיים של כל מקרה .[26]

עם זאת, ניתן לזהות התרחקות מסוימת של ביהמ״ש מעמדה זו ומתיחת גבולותיה של התחימה הגיאוגרפית ובפרט בהחלטות מהתקופה האחרונה. בין היתר, ניתן להצביע על הסדרי פשרה שאושרו ע״י ערכאות שונות, בהם הגדרת הקבוצה והתחימה הגיאוגרפיות רחבות באופן המקסימלי - כלל תושבי ואזרחי מדינת ישראל.[27] דוגמא לכך ניתן לראות בפסק הדין בעניין בנצי,[28] שם אושרה תובענה ייצוגית בשם כלל האנשים המתגוררים במדינת ישראל מאז תחולתו של חוק הטיפול הסביבתי,[29] ובהמשך אף אושר הסדר פשרה בשם אותה הקבוצה.[30] בהמשך למגמה זו, ביוני 2022 אושרה בוועדת הכנסת לקריאה ראשונה הצעת חוק פרטית,[31]במסגרתה הוצע לתקן את ס׳ 4 לחוק, כך שתינתן לארגונים סביבתיים מוכרים רשות להגיש תובענה ייצוגית בלא צורך להוכיח שהתקיים קושי במציאת נפגע ספציפי. יצוין, שהצעת החוק נעצרה בשלב הקריאה הראשונה. בדברי ההסבר להצעת החוק, מודגש שהתיקון צומח מהקושי להוכיח בתחום זה לא רק את הפגיעה עצמה, אלא גם לזהות את הנפגעים, למשל במקרה של זיהום אוויר אשר ידוע שבגללו נגרמת תמותה עודפת בקרב אלפי אנשים בקנה מידה ארצי.[32]

מדברים אלו ניתן להסיק כי ייתכן שהמחוקק אינו מבקש להגביל את הגדרת הקבוצה הנפגעת בתביעות אלה לפי תחימה גיאוגרפית, ואף אם כן, מוכן הוא לקבל תחימה מקסימלית. עם זאת, אישור הצעת החוק הותנה בהגבלת התביעות לכאלו שהוכח בהן ״נזק מיוחד״ לאחד מחברי הקבוצה גרידא. דרישה זו טרם זכתה לדיון מעמיק, כך שלא ניתן להעריך את השלכותיה ואת הגדרתה המדויקת.[33] אף פירושו של "נזק מיוחד" אינו חד משמעי, כאשר בדיון הגדירו אותו חברי הכנסת כ-״נזק שניתן לתבוע בגינו בנזיקין״.[34] לפי כתיבתם של גבריאלה שלו ויהודה אדר, בדיני הנזיקין ״נזק מיוחד״ מוגדר כנזק שהתגבש בדמות של חסרון כיס עובר למועד התביעה.[35] לעומת זאת, בעניין שלמה השופטת מתייחסת ל״נזק מיוחד״ ככזה המובחן מהנזק שנגרם לכל הציבור.[36]

מהדברים לעיל, נראה שישנה נטייה להרחיב את התחימה הגיאוגרפית בתובענות בתחום איכות הסביבה עד לקצה, או אף להסיר את הצורך בתחימה כליל. עם זאת, ייתכן שכתוצאה מ״ביטול״ הגבלה אחת (בין אם פתיחת האפשרות לארגוני סביבה להגיש תובענות או זניחת הצורך בתחימה גיאוגרפית) יוטלו מגבלות אחרות, למשל חובת הוכחת ״נזק מיוחד״ לשם הגשת תובענה.

לטעמי, יש צורך בבחינת הדברים לעומק, משום שדרישה ל״נזק מיוחד״ בתחום איכות הסביבה עלולה להוות מכשול משמעותי בהגשת תובענות, בתחום כה חשוב, בו ממילא כמות התובענות נמוכה משמעותית. כך למשל, התובענה בעניין שלמה, לא הייתה יכולה להתקבל במלואה, משום שבמסגרתה נתבע בשם כלל הציבור פיצוי בגין נזק בדמות יצירת סיכון, שככל הנראה אינו נכלל ברוב ההגדרות של ״נזק מיוחד״.

לטעמי, על מנת לתמרץ את הגשת התביעות בנושא זה, ניתן לחתור להסרת המגבלות ללא הטלת מגבלה חלופית. לצד זניחת מגבלות מסוימות, למשל הצורך בתחימה גיאוגרפית, ניתן למצוא פתרונות אחרים במסגרת החוק, למשל חלוקת הקבוצה לתתי קבוצות, כפי שהציעה השופטת בענייננו. כך, הייחודיות של כל אזור גיאוגרפי יקבל ביטוי והתייחסות קונקרטית בפיצוי מתאים.

[1]ת״צ (ת״א) 756-10-15 שלמה גולן נ׳ Volkswagen AG (נבו 28.9.22). (להלן: עניין שלמה״) [2]שם, פס׳ 61. [3]שם, פס׳ 1. [4]שם, פסקאות 39, 42. [5]שם, פסקאות 13-12 [6]שם, פסקאות ,143-144, 147. [7]שם, פס׳ 166. [8]שם, פס׳ 143. [9]שם, פס׳ 144. [10]שם, פס׳ 155. [11]שם, פס׳ 158. [12]שם, פסקאות 159 ,161. [13]שם, פס׳ 160, לפי תקנה 20(31) לתקנות בתי המשפט (אגרות) התשס״ז 2007. [14]עניין שלמה, לעיל ה״ש 1, פס׳ 164. [15] שם, פס׳ 167. [16]שם, פס׳ 139. [17]ת״צ (ת״א) 756-10-15 שלמה גולן נ׳ Volkswagen AG (נבו 20.12.22) [18]ע״א (חי׳) 1933/05 העמותה למען איכות סביבה וחיים בנהריה נ׳ איתנית מוצרי בניה בע״מ (נבו 20.8.2007), פס׳ 12ד. [19] דברי ההסבר של החוק למניעת נפגעים (הצ"ח 2106, התשנ"ב, 3.2.92), בעמ' 179. בשמ 6450/21 גלעד נ׳ עיריית תל אביב-יפו (נבו 24.10.21), שם נקבע שהקושי הכרוך בהליכים בתחום איכות הסביבה, יכול להוות ״טעם מיוחד״, המצדיק את הארכת המועד להגשת ערעור, פס׳ 6. [20] אלון קלמנט, ״קווים מנחים לפרשנות חוק התובענות הייצוגיות, התשס״ו- 2006״, הפרקליט מט (תשס״ז) בעמ׳ 135. [21]אסתר חיות, התובענה הייצוגית ככלי לאכיפה אזרחית ציבורית , (2016), בעמ׳ 938. [22]אלון קלמנט, קרן וינשל-מרגל, יפעת טרבולוס ורוני אבישר-שדה, "תובענות ייצוגיות בישראל - פרספקטיבה אמפירית", מחלקת המחקר של הרשות השופטת והמרכז הבינתחומי הרצליה (2014), עמ׳ 13. [23]אביאל פלינט, חגי ויניצקי, תובענות ייצוגיות (2017) (להלן: ״פלינט וויניצקי״), פרק ו׳, עמ׳ 501-502. [24]ת״צ 21679-11-11 שוורץ ואח׳ נ׳ אמות השקעות בע״מ (נבו 9.4.14). להלן: ״עניין שוורץ״. [25]שם, פס׳ 44. [26]פלינט וויניצקי, לעיל ה״ש 23, פרק ו, עמ׳ 502-503. [27] בת״צ 70353-11-16 משה נ׳ מועצה אזורית גן רווה (נבו 18.3.2020), במסגרתה אושר הסדר פשרה בתובענה ייצוגית שעניינה בטענות לזיהום חוזר ונשנה של רצועת החוף ומי הים, שמקורו בתחנה לשאיבת שפכים גולמיים, המצויה בחזקת המשיבה. בו, הוגדרה הקבוצה כ-״כל תושבי ישראל אשר נמנע מהם השימוש בכלל ו/או השימוש הסביר בחוף הים ובמי הים במהלך החודשים ..... נוכח מפגע סביבתי אשר נגרם על-ידי המשיבה ו/או באחריותה״ – פס׳ 15.[27] בת״צ 49319-12-14 לוי נ׳ חברת קו לצינור אילת אשקלון בע״מ (נבו 17.3.20), במסגרתה אושר הסכם הפשרה במסגרת תובענה ייצוגית שהוגשה בשל דליפת נפט גולמי מקו הציבור של חברת קו צינור אילת-אשקלון בע״מ לעבר שמורת הטבע ערבת עברונה ולסביבתה. חברי הקבוצה במסגרת הסכם הפשרה הוגדרו כך: כלל תושבי ואזרחי מדינת ישראל וכן תאגידים וגופים (מכל מין וסוג שהם) במדינת ישראל, וכן המדינה, על כל מוסדותיה......״ [28]ת״צ 41376-11-17 בן שוהם נ׳ אירונאוטיקס בע״מ (נבו 20.7.20). [29]שם, פס׳ 42. [30]ת״צ 41376-11-17 בן שוהם נ׳ אירונאוטיקס בע״מ (נבו 25.4.21), פס׳ 18. [31] הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון – מעמדם של ארגוני סביבה), התשפ"א–2019. [32]דברי הסבר להצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון- מעמדם של ארגוני סביבה) התשפ״א-2019, חומרי רקע לישיבת ועדת חוק ומשפט, יום רביעי, ל׳ בסיון התשפ״ב (29 ביוני 2022). [33]פרוטוקול מס' 321, מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט, יום רביעי, ל' בסיון התשפ"ב (29 ביוני 2022), שעה 09:00, עמ׳ 21. [34]שם, עמ׳ 3. [35]גבריאלה שלו, יהודה אדר, דיני חוזים – התרופות (התשע״ט), פרק 7, עמ׳ 318. [36]עניין שלמה, לעיל ה״ש 1, פסקה 166.