חשיבות פרסום הודעות חדילה מטעם הרשות

נייר העמדה עוסק בסוגיית חובת הפרסום של הודעות חדילה מטעם הרשות בנוגע לגביית סכומים אשר נעשתה שלא כדין (להלן: "חובת פרסום").

ת"צ 30587-10-17 שומר נ' עירית ירושלים (נבו 24.10.2017):[1]

ביהמ"ש המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, דן באישור תובענה ייצוגית בנושא תשלומי פיגורים שגבתה העירייה ביתר בניגוד להתחייבותה בעניין גנץ.[2]

בעניין גנץ הוגשה בקשה לאישור תובענה ייצוגית בעילה של גביית תשלום עודף בניגוד לחוק, בגין תשלומי ארנונה בפיגור שגבתה העירייה שכללו רכיב של ריבית דריבית חודשית.[3] לאחר הגשת בקשת האישור טענו התובעים המבקשים שנפלה טעות, וחיוב הריבית ביתר היה ביחס לריבית השנתית.[4] בבקשה לתיקון בקשת אישור התובענה כייצוגית, העירייה טענה שאין לאשר את התיקון משום ש'חדלה לא מכבר' מגביית היתר של תשלומי הארנונה שבפיגור. בהתבסס על ההתחייבות, תיקון התובענה נדחה ובהתאם להמלצת השופטת, לא הוגשה בקשת אישור חדשה.[5] לאחר כ-5 שנים הוגשה בקשת האישור בעניין שומר, בה נטען שעל אף שהעירייה הפסיקה את גביית היתר וכעת גובה לפי ריבית קבועה, היא פועלת כך רק ביחס לחובות חדשים ולא לגבי חובות העבר, כך שלמעשה פועלת בניגוד להתחייבותה בעניין גנץ.[6]

לאחר הגשת הבקשה לאישור תובענה ייצוגית בעניין שומר, הרשות מסרה הודעת חדילה מהגבייה שבבסיס טענות המבקשים, שבעקבותיה דחה ביהמ"ש את בקשת האישור.[7] בימים אלה ביהמ"ש בוחן את נושא הגמול ושכ"ט למבקשים בהתאם.[8] בנייר עמדה זה אדון בהודעות חדילה ובחשיבות פרסומן ואבקש להדגים כיצד עניין שומר ממחיש את הנושא.

הודעת חדילה

כאשר מוגשת תובענה ייצוגית כנגד רשות להשבת סכומים שנגבו שלא כדין, לרשות קיימת הגנה בחוק המאפשרת לה להודיע כי תחדל מהגבייה שבגינה הוגשה בקשת האישור, ובכך התובענה תידחה והרשות תהיה פטורה מפיצוי הקבוצה.[9] על החדילה לכלול הוכחת חדילה מהגביה שבבסיס הבקשה וזו תעשה באמצעות תצהיר (ולעיתים בפרסום הנחיות חדשות).[10] במרבית המקרים, המשמעות המעשית והמשפטית של הודעת חדילה תהיה הודאה באי-חוקיות הגבייה.[11] גם במקרים בהם הרשות הודיעה על חדילה, נותרת אפשרות תביעה אינדיווידואלית לאזרחים וחברי הקבוצה.[12]

חובת פרסום הודעת חדילה של רשות אינה מעוגנת בחוק מפורשות.[13] אולם, ניתן לטעון כי יש להטיל על הרשות חובת פרסום חרף היעדר הוראה מפורשת בלשון החוק. זאת, בהסתמך על הוראת ס' 25(ב) לחוק הקובע שביהמ"ש רשאי להורות על פרסום הודעות במטרה להבטיח ניהול הליך וייצוג הקבוצה באופן יעיל והוגן.[14]

בשלב זה, עמדת ביהמ"ש בנושא לא התבהרה לחלוטין. מחד גיסא, נקבע שפרסום מסוג זה אמנם עשוי להיות מועיל ואף רצוי, אך אינו מחייב.[15] מאידך גיסא, במקרים אחרים נקבע שחובת הפרסום נובעת מתפקיד הרשות.[16]

בפועל, הודעות חדילה אכן מתפרסמות במקרים שונים. לעיתים פרסומן נבע מהסכמת הצדדים בהסדר דיוני,[17] במקרים אחרים הרשות היא שבחרה בפרסום חדילה,[18] ואף קיימים מקרים בהם ביהמ"ש הורה על פרסומה.[19] ביכולת ביהמ"ש אף להתחשב בפסיקת גמול ושכ"ט בחתירת המייצגים לפרסום הודעת החדילה מצד הרשות.[20] לפיכך, ניתן לראות שקיימים מקרים בהם הודעות החדילה מתפרסמות. מחד, ניתן לטעון כי לא ראוי להחיל חיוב שכזה על הרשות בהיעדר הוראה מפורשת בחוק וללא שיקול כבד משקל המצדיק זאת. זאת, משום שנדרש כלל פורמלי על מנת להגביל קביעת כללים ע"ב שיקול דעת השופטים בלבד, בהיותם חלק מהרשות השופטת ולא המחוקקת.[21] אולם לטעמי, ראוי לבחון הרחבה של מגמה זו מהסיבות כדלקמן.

טעמים לחיוב בפרסום הודעת חדילה

ראשית, ניתן לטעון שהאפשרות למימוש תביעות אינדיווידואליות לאחר חדילה מגבייה שלא כדין של רשות, אינה מעשית בהיעדר פרסום ואינה ממומשת בפועל. זאת, משום שלאזרחים אין אפשרות ממשית לדרוש השבה כאשר לרוב כלל אינם יודעים על הגבייה ביתר שנעשתה.[22] פרסום החדילה עשוי לאפשר לפרט לפעול בצורה מיודעת ומחושבת בתביעה אינדיבידואלית, אשר תסייע במימוש תכליות החוק - אכיפה, הרתעה ועמידה על זכויות.[23] בנוסף, היעדר מימוש התביעות האינדיווידואליות עשוי להוות פתח נוסף לרשות שלא לפצות כראוי אזרחים. לפיכך, ניתן לטעון שפירוש הוראות ס' 9 לחוק בנוגע לחדילה בדווקנות וצמצום וחיוב הרשות בפרסום, ראויים.[24]

שיקול נוסף לחובת הפרסום בהיבט התביעות האינדיבידואליות, הוא שהרשויות אינן בעלות המידע שבבעלותן, אלא מחזיקות בו בנאמנות עבור הציבור.[25] מחובת הנאמנות נגזרת חובת הגילוי בנוסף לחובת תום הלב שחלה על הרשות. פעמים רבות הציבור אינו מודע למידע בקרב הרשויות שעשוי להיות נחוץ לו, לכן ראוי שהרשות תפרסם באופן יזום את המידע על הפרותיה.[26] כך, יוכל הפרט לדרוש השבת הסכומים שנגבו ביתר באופן עצמאי בעזרת תביעות אישיות. בהנחה שהודעת החדילה מהווה הודאה באי חוקיות הגבייה כפי שצוין לעיל, ההודעה אף עשויה לשמש את תביעות ההשבה האישיות.[27] כאמור לעיל, בהיעדר הפרסום, האזרח לא יכיר ראיה זו שתוכל לשמשו.

שיקול נוסף בחיוב בפרסום הודעת חדילה הוא הצורך בפיקוח ובקרה.[28] כאשר פעילויות הרשות חשופות לציבור, תיתכן האפשרות להצביע על כשלים או התנהלות לא יעילה של הרשות, וכן להרתיע מפני הפרות עתידיות ושחיתות.[29] עצם הידיעה של הרשות כי המידע ייחשף ויהיה נתון לביקורת עשויה להשפיע על התנהלות הרשות מלכתחילה,[30] כאשר נאמר כי שלטון ראוי חושף את עצמו לביקורת מתמדת.[31] לכן, גם מטעם זה ניתן לטעון כי ראוי שהמידע ייחשף ביוזמת הרשות ובלא צורך בדרישת הפרט. לכל הפחות, ראוי שהפרסום יחויב בהנחיית ביהמ"ש, למשל באמצעות ס' 25 בחוק.[32]

הטלת חובת פרסום של הודעת חדילה נובעת אף מעקרון שקיפות הרשות,[33] המשמיע חובות נוספות ביניהן מתן פרסום ופומביות למעשי הרשות והחלטותיה.[34] בנוסף, שקיפות ומידע זמין ידועים כמחזקים את הלגיטימיות של המשטר הדמוקרטי ואת אמון הציבור במוסדות הדמוקרטיים ובכנות המניעים של הרשויות השונות.[35] חובת הפרסום אף מתחדדת לאור השפעת פעולות הרשות על הציבור הרחב.[36]

על אף היתרונות הרבים שתוארו לעיל, פרסום הודעות החדילה כיום מתממש באופן חלקי בלבד בפועל, בפסק דין של ביהמ"ש הדוחה את בקשת אישור התובענה. עם זאת, בעניין שומר, פסק הדין שדוחה את התובענה בשל הודעת חדילה לא התפרסם במאגרי המידע המוכרים, ואף לא התפרסמה הודעת חדילה מטעם הרשות.[37] עוד יצוין כי לשם השלמת המידע הנדרש לכתיבת רשימה זו, היה צורך ביצירת קשר אקטיבית עם באי כוח המבקשים על מנת להבין האם נמסרה הודעת חדילה. משכך, נראה כי לציבור הרחב אין אפשרות ממשית לדעת על החדילה הלכאורית, ובהמשך לכך אין ביכולתו אפשרות לעמוד על זכויותיו.

לאור האמור לעיל, בעיני ניתן וראוי לעגן מנגנון פרסום של הודעת חדילה מטעם הרשות בדומה לחיוב הקיים בפרסומם של הסדרי פשרה.[38]

[1]ת"צ (מינהליים י-ם) 30587-10-17 שומר נ' עירית ירושלים (נבו 24.10.2017) (להלן: "עניין שומר"). [2]ת"צ (מינהליים י-ם) 10451-06-11 גנץ נ' עיריית ירושלים (נבו 19.4.2012) (להלן: "עניין גנץ"). [3]ס' 3 לבקשת אישור התובענה כייצוגית בת"צ (מינהליים י-ם) 10451-06-11 גנץ נ' עיריית ירושלים (נבו 6.6.2011). [4]ס' 6 לבקשת אישור התובענה כייצוגית בת"צ (מינהליים י-ם) 30587-10-17 שומר נ' עיריית ירושלים (נבו 24.10.2017). [5]שם, ס' 13-10. [6]שם, ס' 21-14. [7] אין תיעוד מפורש של החדילה או פסק דין במקורות מידע, פירוט בהמשך; עולה מהחלטה בבקשה 80 בעניין שומר 24.6.2022. [8]שם; בקשה 89 בעניין שומר, החלטה מיום 11.1.2023; חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006, סעיף 9(ג) (להלן: "החוק"). [9]שם, ס' 9(א-ב). [10]ע"א 7115/14 סירוגה-ברניר נ' סלקום פס' 12 (נבו 3.7.2017). [11] רשף ארי חן תובענות ייצוגיות נגד רשויות השלטון עמ' 214, 233-232 (2022) (להלן: "ייצוגיות נגד רשויות"); פרוטוקול ישיבה מס' 310 של הכנסת ה-16, עמ' 66 (1.3.2006) (להלן: "פרוטוקול הישיבה"); בשורה של פסקי דין, הוכרה החדילה כהודאה באי חוקיות הגביה- עע"מ 2978/13 מי הגליל נ' יונס פס' נ"ב בעמדת השופט רובינשטיין (נבו 23.7.2015)‏‏ יש לציין שהלכתו שונתה בדיון נוסף (להלן: "עניין מי הגליל"), ת"צ (מינהליים ת"א) 52918-01-11 כלפון נ' משטרת ישראל עמ' 9 (נבו 25.10.2011)‏‏, ת"צ (מינהליים מרכז) 62237-09-19 מזור נ' מיתב פס' 39 (נבו 23.7.2020)‏‏. לעומת זאת, בפס"ד- ת"צ (מינהליים חי') 49519-03-16 עמאש נ' מדינת ישראל פס' 7 (נבו 13.11.2016)‏‏‏ נקבע שחדילה אינה בהכרח מהווה הודאה. הנושא טרם נידון בעליון מאז מי הגליל. [12]פרוטוקול ישיבה מס' 667 של ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת ה-16, עמ' 7 (1.3.2006) (להלן: "פרוטוקול הוועדה"); בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת פס' 27-28, 41 (נבו 29.8.2011)‏‏; אסף חמדני ואלון קלמנט "הגנה ייצוגית וגבייה לא חוקית" משפטים לח 445, ע"מ 484; ייצוגיות נגד רשויות, לעיל ה"ש 11, עמ' 217. [13] פרוטוקול הישיבה לעיל ה"ש 11; פרוטוקול הוועדה, לעיל ה"ש 12; ייצוגיות נגד רשויות, לעיל ה"ש 11, ה"ש 6, עמ' 212-213- הסעיף גובש כפשרה לאחר שהסתיימו דיוני ועדת המשנה שעסקה בניסוח החוק, לכן לא קיימים דברי הסבר לסעיף בהצעת החוק. [14] החוק, לעיל ה"ש 8, סעיף 25(ב); ת"צ (מינהליים מרכז) 22302-07-18 יעד שיאן - נדל"ן בע"מ נ' עיריית ראשון לציון פס' 19-21 (נבו 15.12.2019)‏‏- במקרה הנידון בדומה לעניין שומר, העירייה התחייבה להפסקת פעולה מפרה בפס"ד שאחריו הוגשה תובענה בגין הפרת ההתחייבות. בפסק הדין נקבע שעל הרשות לפרסם את הודעת החדילה לאור נסיבות המקרה, הפרסום יחדד את מודעות חברי הקבוצה להוראות פסה"ד הראשון (בהקבלה לעניין גנץ), וגם את מודעותם של חברי קבוצה עתידיים שיוכלו לעמוד על זכויותיהם (פס' 21); ת"צ (מינהליים ת"א) 41041-11-12 הרשקוביץ ז"ל נ' עיריית בני ברק ס' 11 (נבו 2.9.2014)‏‏ (להלן: "עניין הרשקוביץ"). [15]ת"צ (מינהליים מרכז) 27370-04-20 קאשי נ' רשות המיסים פס' 22 (נבו 21.12.2022)‏. [16]ת"צ (מינהליים מרכז) 8734-12-17 אגבריה נ' רשות המסים פס' 23 (נבו 3.10.2018)‏‏ (להלן: "עניין אגבריה"). [17] דוגמאות לפסקי דין בהם פרסום הודעת החדילה היה בהסכמת הצדדים- ת"צ (מינהליים י-ם) 26147-07-11 הופר נ' עיריית ירושלים (נבו 22.5.2013)‏‏; ת"צ (מינהליים חי') 22386-04-20 מוסא נ' עיריית חדרה (נבו 31.8.2020)‏‏; ת"צ (מינהליים נצ') 43981-09-19 ציוני נ' עיריית יקנעם עלית (נבו 5.5.2021)‏‏ ; ת"צ (מינהליים ת"א) 41538-06-13 זבולני נ' עיריית בני ברק (נבו 19.3.2019)‏‏ (הסדר פשרה ולא הודעת חדילה, בו התחייבה העירייה בפרסום). [18] דוגמאות לפסקי דין בהם הרשות בחרה לפרסם את החדילה- ת"צ (מינהליים ת"א) 35183-05-13 הולנברג נ' עיריית הרצלייה (נבו 7.3.2014)‏‏; ת"צ (מינהליים נצ') 69649-01-18 טננבוים נ' הועדה לתכנון ובניה עפולה (נבו 7.5.2018)‏‏. [19] דוגמאות לפסקי דין בהם ביהמ"ש הורה על פרסום הודעת החדילה- ת"צ (מינהליים ת"א) 61152-06-13 יעקבי נ' עיריית בני ברק פס' 10 (נבו 18.6.2014)‏‏; עניין הרשקוביץ, לעיל ה"ש 14. [20] דוגמאות לפסקי דין בהם התחשבו בפרסום הודעת החדילה בקביעת שכ"ט לתובע המייצג ובא כוחו- עניין אגבריה, לעיל ה"ש 16, פס' 24; ת"מ (מינהליים י-ם) 406-09 ספיר נ' חברת הגיחון בע"מ (נבו 3.2.2014)‏‏. [21]דניאל פרידמן, "פורמליזם וערכים - ביטחון משפטי ואקטיביזם שיפוטי המשפט י"א 9, עמ' 11-10, 21-18 (תשס"ז). [22] אלון קלמנט "גבולות התביעה הייצוגית בעוולות המוניות" משפטים לד(2) 301, עמ' 320 (2003); תהילה שוורץ אלטשולר מדיניות הממשל הפתוח בעידן הדיגיטלי, מחקר מדיניות 91 המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 30 (2012) (להלן: "מדיניות הממשל"). [23] היקש מהנחת היסוד שפרסום מאפשר לפרט לכלכל את צעדיו ולתכנן את חייו בהתאם לחוק- איל פלג, אתגר העוני של המשפט המינהלי, ע"מ 649 (2013); החוק, לעיל ה"ש 8, סעיפים 1(2-3); עניין מי הגליל, לעיל ה"ש 11, פס' 1(ד) לעמדת השופט מלצר. דבריו נאמרו בהקשר להודעת חדילה שניתנה בהמשך לפניה מוקדמת, אך יפים גם לעניינינו בהיעדר פניה מוקדמת. [24] פסקי דין רבים עוסקים בנושא בהיבט הארכת התקופה למתן חדילה, מהם ניתן להקיש על צמצום צר גם בנושא הפרסום- ת"צ (מינהליים מרכז) 8746-11-10 קופלוביץ נ' המועצה המקומית גני תקוה פס' 4 (נבו 28.4.2011)‏‏; בש"א (מינהליים ת"א) 31032/06 סריגי שלום ומלכה בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו פס' 21 (נבו 15.7.2009)‏‏; ת"מ (מנהלי תל אביב-יפו) 134/07 חצובי נ' עירית רחובות פס' 12 (נבו 20.12.2007)‏‏; ייצוגיות נגד רשויות, לעיל ה"ש 11, עמ' 225-224. [25]מדיניות הממשל, לעיל ה"ש 22, עמ' 28; בג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין, ירושלים, כה(1) 325, עמ' 332-331 (1971)‏‏. [26]מדיניות הממשל, לעיל ה"ש 22, עמ' 30. [27] ראה לעיל ה"ש 12. [28] ראה לעיל ה"ש 23. [29]מדיניות הממשל, לעיל ה"ש 22, עמ' 26; בג"ץ 1601/90 שליט נ' ח"כ שמעון פרס ואח', מד(3) 353, פס' 5 לחוות דעתו של הנשיא שמגר (1990)‏‏ (להלן: "עניין משולם"). [30] שם, פס' 4 לחוות דעתו של השופט ברק (כתוארו אז). ‏ [31]רע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין, מח(3) 485, עמ' 516 (1994)‏‏. [32]מדיניות הממשל, לעיל ה"ש 22, עמ' 27; ראה לעיל ה"ש 14. [33] עניין אגבריה, לעיל ה"ש 16. [34]עע"מ 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים, נח(2) 817, עמ' 837 (2003)‏‏. [35]מדיניות הממשל, לעיל ה"ש 22, עמ' 27. [36] עניין מי הגליל, לעיל ה"ש 11, פס' מ"ז לעמדת השופט רובינשטיין, דבריו נאמרו בהקשר להודעת חדילה שניתנה בהמשך לפניה מוקדמת, אך יפים גם לעניינינו בהיעדר פניה מוקדמת. [37] ביניהם אתר נט המשפט, פנקס תובענות ייצוגיות ואתר "נבו". [38] החוק, לעיל ה"ש 8, ס' 18(ג); אלון קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענה ייצוגית" משפטים מא 5, עמ' 53-52, 73 תשע"א; ראה לעיל ה"ש 14; ראה לעיל ה"ש 23; ראה לעיל ה"ש 36.